2021-03-05 第204回国会 参議院 予算委員会 第5号
ここがなかなか難しくて、旧空防法にのっとったいろんな対応というのは国民の皆様方していただいておりますが、そこにおいて、従事することの命令という意味からすると、一般の国民の皆様方には命令等々、従事命令は掛かっていなかったわけで、例えばその空防団、空防監視哨ですか、そういうものの中において勤めておられる、何でしたっけ、失礼いたしました、空防監視哨の中で勤務されておりました警防団、警防団員ですか、この方々
ここがなかなか難しくて、旧空防法にのっとったいろんな対応というのは国民の皆様方していただいておりますが、そこにおいて、従事することの命令という意味からすると、一般の国民の皆様方には命令等々、従事命令は掛かっていなかったわけで、例えばその空防団、空防監視哨ですか、そういうものの中において勤めておられる、何でしたっけ、失礼いたしました、空防監視哨の中で勤務されておりました警防団、警防団員ですか、この方々
○国務大臣（田村憲久君） 従事の義務は課していたとしておりますけれども、その従事命令が出されていたというわけではなくて、従事命令という意味からいたしますと、先ほど申し上げました、その空防監視哨における勤務していた警防団員の方々、こういう方々は従事命令が掛かっていた。
これに対して、災害対策基本法などにより応急措置に従事した者への補償が行われるのは、都道府県知事による従事命令により応急措置業務に従事するような場合であり、雇用関係に基づく工事等への従事について、これと同様に扱うことは困難と考えております。
今お話ありました、まず、災害対策基本法の従事命令の関係でございます。 これにつきましては、現在、七十一条に基づいて、都道府県知事がその命令を発することができるということになっております。
例えば、災害対策基本法等におけます従事命令等の権限ですとか、あるいは自衛隊の災害派遣時の要請の権限だとか、こういったものも指定都市の方からは我々に権限を移譲してほしいというような要請があるかと思うんですけれども、こういった観点についてのこれまでの議論状況はどのようになっているのか、お伺いしたいと思います。
○小宮山委員 従事命令の対象となる医療、土木建築工事、輸送関係者の範囲についても同様の考えに基づくというふうには説明は受けております。 ただ、やはり、全国、もちろん支援も必要でしょうけれども、地元のさらなる災害からの復旧復興を考えると、先ほども赤羽委員の方からもありましたけれども、地域にどうやってお金が落ち、そして仕事があるということは大変重要なんだと思っております。
○小宮山委員 この災害救助法では、救助に必要な物資の生産等を業とする者に対して、その取り扱う物資の収用ができることを定めた第五条、これは指定行政機関の長等の収用等のことですが、また、第七条、従事命令など、実のところ、かなり強力な内容がさらっと実は規定されている法律でもあります。
また、人権の制限に関して見ると、都道府県知事に、医療関係者に対する従事命令、財産権の管理、使用、物資の保管命令、収用の権限、職員の立入検査などが認められ、これらを罰則つきで強制しています。さらに、市町村長に対しても、瓦れきの撤去などにつき強制権が十分認められております。 では、被災者にとって一番重要な国のルールというのは何でしょう。
次に、地方で対応するから国家緊急権は要らないということでありますが、やはり、国民の生命財産の保護は、平時のみならず緊急時においても国家の重要な役割でありまして、確かに都道府県には従事命令、保管命令があり、市町村には瓦れきの撤去などの強制権もあります。しかし、憲法に国家の緊急権の規定がないために、国が住民に直接指示、命令する権限が今の法律上ございません。
一定の場合には、生活必需物資の譲渡制限や価格統制などの緊急政令の制定権限を内閣に対して与える規定があり、また、医療、土木建築工事、また輸送関係者や近隣住民等の一般国民に対しての従事命令の規定もあります。必要があれば、法律改正で危機管理法制をさらに整備充実をしていけばよいと考えます。
また、もう一点、私も前回も指摘させていただいたんですが、現行の法律に規定する知事による緊急指令、例えば、医療従事者への従事命令であるとか物資の収用命令等々、知事による緊急指令は、現実として、これは三・一一のときに発令をされていません。しかし、やはりみんなボランタリーに、自主的に取り組みをしたということで、できたというのが現実でございます。
また、災害救助法に基づきまして、医療従事者への知事による従事命令等の知事の緊急措置、これが規定をされています。また、三番目ですけれども、災害対策基本法、これは内閣総理大臣による緊急事態の布告、これが規定をされています。
一方、指定海域及び指定港以外の海域についても、非常災害が発生した場合において、航路標識の復旧、設置が必要となる場面が想定されますが、対象となる航路標識数が指定海域ほど多く想定されず、海上保安庁で対応することが可能であると考えられることなどから、現時点においては従事命令の対象とは考えておりませんけれども、実態を見ながらまた今後検討してまいりたい、このように考えております。
航路標識法の改正に伴い、二十二条において、緊急時の現場付近の船舶に対する航路標識設置業務従事命令が新設されます。この従事命令は、行政法上、特定の公益事業の目的のために法律に基づいて国民に強制的に課せられる経済的負担である公用負担に当たります。公用負担は、日本国憲法第二十九条第三項に基づき国民の財産権を規制するもので、慎重な運用が求められると考えます。
この従事命令も含め、本改正全体の内容を関係者に周知徹底する必要があると考えますが、どのように周知徹底を図られるのか、伺います。
○政府参考人（佐藤雄二君） 航路標識設置の従事命令につきましては、当該海域における船舶交通の危険を防止するため航路標識を緊急に設置する必要性がある場合において、海上保安庁の勢力だけでは対応できない状況で行うことを想定しております。
一つは、災害等あるいは有事等があったときに、国会議員の解散が行われる、あるいは任期が来てしまう、そうすると国会議員がいなくなってしまう、選挙できるのか、こういったことになってはいけないので、任期延長の特例を設けるかとか、あるいはさらに、人権の制限、そのような状況において人権を一時的に制限する、移転の自由、財産権、あるいは役務従事命令、こういったものを出す。
こうした知事の業務を実施できるよう、御指摘の従事命令等が行われるようになっておりまして、当該市町村以外に、周辺の市町村にいる者に対しても業務に従事、協力させることができます。その業務とは、施設の復旧や保健衛生、交通規制、緊急輸送などなど、いわゆる広域的あるいは後方支援的なものが主体でございまして、まさに広域自治体の長たる知事の役割に沿うものとなっております。
この市町村長への従事命令、この権限の付与についてお聞きをいたします。 今言ったように、災害救助の主体が都道府県知事に限られている、こういう問題を今指摘しましたけれども、災害発生時に都道府県知事に限られている権限には今言った従事命令の権限もあります。
それから、その後は、医療、土木、建築工事、要するに土建屋さんとか重機屋さん、または輸送関係者に対する応急措置への従事命令。これは命令なんです、要請じゃなくて。命令はすごく重いんです。 それから、これは自衛隊法八十三条ですけれども、自衛隊の派遣要請ができる。 だから、これを全部有機的に連携していけば、今の法制度の中でもできるんです。
さらに、医療とか土木、建築工事とか輸送関係者に対する応急措置への従事命令、これは命令なんですよ、だからちょっとランクが高いんですね。これは災対法の七十一条でできるようになっています。
そこでは、それぞれの事態に応じた応急対応措置として、一定の要件のもとでの政令による緊急措置や一定の者に対する土地使用の禁止や物資保管命令、業務従事命令等の権利制限規定なども設けられているところでございますが、これらはいずれも、現行憲法の公共の福祉の具体化と言えるものです。
本法の第六十五条一項の市町村長の従事命令については、八十二条一項の損失補償も同条二項の実費弁済も出ないのにもかかわらず、都道府県知事が七十一条及び災害救助法二十四条一項の規定により応急措置の業務に従事させた者に対しては、実費を弁償することになっております。誰に命令されたかによって実費が払われるか否かが異なるのは、法制度としていかがなものかと思いますが、どうでしょうか。
他方、都道府県知事が医療従事者に対する従事命令、例えば医療従事者に対してなんですけれども、これは、医療従事者の特別な能力に着目して、ある程度一定の期間、具体的な業務と期間を明示して、公用令書という文書を出して、そして手続を経て行われるものでありまして、一定の期間あるということ、あるいは、それを確実に行ってもらうということで、罰則も用意をしておりますし、実費も払う、そういうたてつけになっておりまして、
それから、住民に対して応急措置業務への従事命令ができる、こんな権限まであるんです。すごいんです。でも、こういう権限があると知って動いている市町村長はほとんどいません、実は。いるかもしれませんけれども。 責務も大きいですね。職員の派遣要請を受けたら職員を派遣しなければいけないという責務があったり、さまざまな権限と責任の束が、災対基本法上、市町村長に委ねられているということがあるんです。
だとすれば、災害ボランティアに登録された方々、もちろん無給の方は、無給は無給で、当然ボランティアですからそうだと思うんですが、万が一従事命令が出た場合はそういう形になるとお教えいただいて、よかったかと思います。 さて、人と防災未来センターの所長で、京都大学の巨大災害研究センター長でもある河田恵昭教授は、社会の変化を反映して災害は進化すると表現しています。
しがございましたが、水防団が実際に危険な場所でくいを打ったり土のうを積んだりというようなことをするのが主でございますが、そのほかに、先ほどもお話しありましたように、情報収集に努めたり、それから警戒をしたりとか避難誘導したり、こういうような活動も非常に重要なわけでありまして、そういうような活動に当たっては、安全にお気をつけていただくということがありますが、危険な作業に従事するような場合には、水防の従事命令
○村井（宗）委員 今お答えいただきました、水防の従事命令があれば公傷の対象になるというのは、従事命令があった場合は、その後、もし事故があった後で公務災害の補償の対象になる可能性もある、そういう方向で検討するという認識でよろしいんでしょうか。
ただ、考えますと、災害対策基本法の事例を挙げても、いわゆる災害時の住民への従事命令とか協力命令、保管命令というものが規定されておりまして、これには罰則まで付いております。そう考えますと、有事対応とのバランスというものが果たしてどうなのかということが一つ指摘できるかと思います。
今回は、問題は、私はこういった物資の収用、施設の管理、土地の使用、それから国民への従事命令、こういうものについては、やはり財産権を侵害したり国民の基本的人権を侵害するという点で私は、憲法上認められないというふうに私は思いますが、こういう点について、防衛庁長官になるのか井上大臣なのか分かりませんが、この点について、私は憲法上重大な問題があるというふうに思いますが、いかがでございますか。
逆に、例えば業務従事命令違反に対して罰則を掛けていない、この点はどうなんだと、災害の場合と比べてどうなんだという議論も他方においてございました。 私は、こういうものに罰則を付けるということ自体が憲法の規定に反するものだというふうには考えておりません。その罰則を科する場合も、先ほど来政府参考人から答弁がありましたように、極めて限定した場合に限っておるものでございます。
○小泉親司君 私は、防衛庁長官が昔は徴兵制は合憲だと言っていた方ですから、さしてあれなんだというふうに思いますが、私は、従事命令の問題については、これは憲法上重大な問題だと。
自衛隊法の百三条に基づく業務従事命令、これが一つあります。それから、国民保護法案の八十五条に基づく医療の実施の要請または指示、こういうものがあるんですね。それから、物資の輸送についても、自衛隊法の百三条、業務従事命令、同時に、国民保護法案の七十九条に基づく緊急物資の輸送の求めまたは指示。
例えば、非常に抑制的であると申し上げた点は、まずは一つは、従事命令違反に罰則をつけていないんですね。これは、罰則をもって強制しても命令の効果は期待できない、だから、これは個人の意思を尊重せざるを得ないからつけないということですね。そしてまた、逆に、物資の保管命令違反には罰則がついている。しかし、よく見てみますと、これは、隠匿、毀棄、搬出といった積極的な妨害行為を罰しているんですね。
それと、この国民法制を、罰則の問題、従事命令違反の問題、あるいは物資保管命令の話をしましたけれども、この法案の抑制的でいいところを申し上げたのであって、さまざまなこれから委員会等で検討をしていかなければならないし、前回のときも私も少し申し上げましたけれども、るる見てくると、必ずしも、先ほどの四つの視点から考えたときに、そのとおりにでき上がっているのかどうか疑問を呈するような部分もあるな、こういうふうには